[전문가 긴급 진단] 개정 장사법, 문제있다 > 성남시의회 중계

[전문가 긴급 진단] 개정 장사법, 문제있다

혐오 갈등과 무관한 '개정장사법'이다

4월 30일 국회본회의에서 통과된 ''葬事등에관한法律 전부개정법률안"에 대해 오랜기간 검토한 후의 통과이긴 하지만, 과연 문제는 없는지 전문가의 의견을 긴급히 들어 보기로 했다. 다음은 한양대학교 행정자치대학원겸임교수이며 한국지방자치학회 고문이신 전기성교수와의 대담 내용이다 ..... -편집자 주

◆ 장사법이 오랜만에 ‘전부개정’ 되었다는데?

- 실제로는 일부개정에 불과하다.

우선 ‘전부개정’의 의미를 오해하지 말아야 한다. 원래 ‘전부개정’은 기존조문의 3분의2 이상이 개정되거나 법률의 핵심적 부분을 근본적으로 개정하고 상당부분을 정비할 필요가 있을 때 쓰는 입법용어로 종전의 ‘전문개정’과 같은 뜻이다. 그동안 ‘장사법’(장사등에관한법률) 내용에 문제가 많아 전국에서 소송으로 이어지고 특히 서울시 원지동 추모공원 설치와 관련하여 대법원판결이 내려진 바 있어 장사법이 ‘전부개정’ 되어 갈등해소에 도움이 될 것으로 기대한다면 이는 사실과 다르다. 장사법의 ‘전부개정’은 법제처에서 권고한, 한글 쓰기, 어려운 법령용어의 순화, 정확하고 자연스러운 법률 문장으로 바꾼다는 취지의 ‘전부개정’이다. 실제로 법률명칭과 입법목적 등 대부분 규정은 그대로이며 자연장 제도의 도입과 자치단체의 화장시설 확보를 의무화 한다는 등을 추가한 ‘일부개정’으로 이해하는 것이 옳다.

◆ 가장 문제가 되는 화장장 설치 등에 관해 변한 것은 무엇인가?

- 근본적으로 변하지 않아 갈등은 계속될 것으로 본다.

한 가지 있다. 개정법은 ‘지방자치단체가 지역주민의 수요를 충족시킬 수 있는 화장시설을 갖추도록 한다.’는 취지로 설명하고 있다. 현행법과 시행령은 ‘특별시장·광역시장·도지사는 3년 단위로 중·장기계획을 수립하고, 시장·군수·구청장은 앞의 중장기계획에 따라 다시 중·장기계획을 수립한다.’는 것이 전부였다. 이에 비해 개정법은 보건복지부 장관은 5년마다 수급에 관한 종합계획을 수립하고, 시·도지사와 시장·군수·구청장(이하 ‘시장·구청장’)은 이에 따라 자체적으로 중장기계획을 수립하도록 규정하고 있다. 장관이 수립하는 중·장기계획에 따라야 한다는 절차가 하나 더 늘어난 셈이다. 여기에다 개정법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행되므로, 장관의 계획수립과 자치단체의 계획이 수립되는 시점은 지금의 자치단체장의 임기 안에는 구체적으로 시행되기는 어렵다. 또한 계획수립과정에 있을 갈등해소 방법이 없어 지금 벌어지고 있는 갈등의 해소는 사실상 어렵다고 본다. 그런 점에서 이번 ‘전부개정법률’은 실익이나 명분이 약하다고 본다.

◆ 그렇다면 혐오성 갈등을 해소하기 위한 노력은 없었다는 말인가?

- ‘화장’은 ‘시체를 불에 태워 장사하는 것’이 아니라 ‘기화’시키는 것으로 바꿨어야.

유감스럽지만 전혀 없다고 본다. 예를 들면 제2조(정의)에서 화장은 ‘시체(시신이 아니고) 또는 유골을 불에 태워 장사하는 것’으로 그대로이다. 그러나 현대식 화장은 시신을 800℃ 이상 1500℃ 이하의 고열을 가하여 기화(氣化)시키는 방법으로 연기와 냄새, 소리가 나지 않는 무공해 방식으로 운영되며, 앞으로 더욱 발전될 것은 확실하다. 마치 50년 전과 지금의 화장실 개념이 완전히 바뀐 것과 비슷하다. 지금은 집에 화장실이 몇 개인가에 따라 집값에 차이가 난다. 개정법은 혐오감을 없애기 위해서라도 이 규정은 바꾸는 노력을 했어야 한다. 이런 규정을 그대로 두고 국민들에게 화장을 권장하는 것은 시대착오적이다.

◆ 법률의 제목과 목적을 바꿔야 한다는 의견을 제시한 것으로 알고 있다.

- 명칭과 목적 규정부터 잘못됐는데 바뀌지 않았다.

그렇다. 제1조(목적)은 ‘이 법은 매장·화장 및 개장에 관한 사항과 묘지·화장장·납골시설 및 장례식장의 설치·관리 등에 관한 사항을 정하여 보건위생상의 위해를 방지하고, 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.’라고 규정하고 있다. 오로지 살아있는 자들을 위해 보건위생상의 위해를 방지하고 국토를 효율적으로 이용하는 절차를 정한 법률이다. 장사법이 죽은자에 대한 사후처리를 규정한 유일하고 특별법임을 감안한다면 헌법에서 정한 ‘인간으로서의 존엄과 가치’의 규정과 형법에서 정한 ‘사자(死者)의 명예훼손’ 규정이나 저작권법의 ‘사자의 저작물 이용’에 관한 규정의 취지를 직접 규정하지는 못할망정 오히려 혐오를 부채질하는 내용으로 규정하는 것은 지나치다는 생각이다.

◆ 설치제한 규정도 변하지 않았나?

- 변하지 않았고 이 규정으로는 추모시설 설치는 사실상 불가능하다.

두 가지 관점에서 생각한다. 하나는 ‘장사법’은 장례분야에 관한 한 다른 법률에 우선하는 특별법이다. 예를 들면 국유재산법(제36조)과 공유재산관리법(제5조)은 묘지와 같은 행정재산이 아닌 잡종재산의 대부기간을 5년으로 정하고 있다. 그럼에도, ‘장사법’은 묘지의 사용기간을 15년(45년 연장가능)으로 정하여 시행하는 사례이다. 심지어 서울시 조례는 공설납골시설의 사용기간을 15년(연장시 30년)으로 정하고 있는데 ‘장사법’에도 없는 규정이다. 이는 ‘장사법’의 특별법적 성격과 지위를 확실하게 규정한 사례이다.

또 하나는 반대로 장사법이 특별법적 지위를 스스로 거부하고 있다는 점이다. 추모시설을 설치하기 위한 지역의 지정과 지정절차에서 국토계획법의 절차와 건축법 시행령 별표의 분류표와 수도법, 문화재보호법등의 규정에 따르도록 규정하여 사실상 추모시설 설치는 불가능하게 하고 있고 서울시와 서초구와의 갈등이나 전국에서 일고 있는 갈등도 바로 여기에 원인이 있다고 본다. 따라서 생각을 바꿔, 추모시설 설치가 쓰레기 처리시설이나 다른 공익시설에 미치는 영향을 감안하고 조상에 대한 추모의 정신을 강조하는 법률로 받아들인다면 추모시설 설치지역의 지정과 절차, 기반시설로의 분류 등은 오히려 “다른 법률의 규정에 불구하고 이 법의 규정에 따른다.”라는 특례규정을 두고 시행함이 정당하다.

이런 제한과 혐오를 강조하는 규정에 의한다면 추모시설은 혐오시설의 굴레에서 벗어나기 어렵고 정상적인 추모시설 설치는 사실상 불가능하다고 봐야 한다. 도시 한가운데 추모시설을 설치하고 대화의 장소로 활용하는 외국의 경우와 현대적 화장시설은 무공해시설임을 감안하면 시대착오적인 법과 제도라는 게 더 정확한 표현일 것이다. 이점에서 이번 ‘장사법’의 전부개정은 개정의 명분이 없을 뿐 아니라 갈등해소에 도움이 되지 않아 또 다시 개정해야 한다.

◆ 추모시설의 설치는 누가 하는 게 게 옳다고 보는가.

- 기초자치단체의 장이 하는 게 옳다.

매우 중요한 데 ‘장사법’이 놓진 부분이다. 현행법과 개정법은 모두 추모시설설치사무를 국가와 자치단체(광역과 기초)의 공동사무로 규정하고 있다. 그런데 참여정부의 핵심정책의 하나인 지방화정책에 의한다면 추모시설설치와 같이 주민생활과 직접 관련된 사무는 기초자치단체인 시·군·구의 사무에 해당한다. 따라서 ‘장사법’에서 대부분을 대통령령과 보건복지부령으로 정하도록 규정한 것 자체가 지방화 정책과 지방자치정신에 일치하지 않는다. ‘장사법’도 ‘지방자치단체는 지역주민의 화장에 대한 수요를 충족할 수 있는 화장시설을 갖추어야 한다’라고 규정하고 있고, 시·도지사는 화장장, 납골 및 묘지시설의 설치·관리 등에 관한 수급계획을 3년 이상의 단위로 수립해야 하며, 시장·군수·구청장(이하 ‘시장·구청장’)은 시·도지사가 수립한 계획안에서 장기계획을 수립하도록 규정하고 있다. 그리고 이외에 필요한 사항은 조례로 정하도록 규정하고 있어, 이를 구체화하기 위해서는 대부분 내용을 자치단체 조례로 정하도록 이양함이 정당하다. 자치단체가 중앙정부를 향하여 줄기차게 요구하는 지방분권과 지방자치 정신은 추모시설이나 쓰레기 처리장 등 필수생활시설도 지역 안에서 자치단체가 스스로 해결하는 데서 보여줘야 한다. 이 점에서 장사법의 내용과 체제는 지방화 정신에 따라 전면 수정하는 것이 옳다고 본다.

그리고 광역자치단체와 기초자치단체의 업무분장 문제를 보자. 선거에서 당선된 기초 자치단체 장인 시장·구청장은 그를 선출한 주민의 주민등록을 발급하고 사망하면 사망신고를 받는 위치에 있다. 양자는 생과 사에 관해 상호관계에 있으며 따라서 죽은 자에 대한 추모시설설치에 대한 1차적 책임은 기초자치단체에 있음은 너무도 분명하다.

실제로 ‘장사법’에서 중장기계획을 수립하도록 규정하고 있으나 현재까지 시장·구청장이 화장장에 대한 장기계획을 수립하거나 필요한 사항을 조례로 정한 곳은 거의 없고, 대부분 납골당의 공급계획 등을 포함한 「장사등에관한조례」를 제정하고 있을 뿐이다. 그 결과 전국 230개 기초자치단체 중 화장장(공설)을 설치한 곳은 46개이며 일부는 추진 중에 있다. 한마디로 국민복지를 위해 직무를 충실히 이행하지 않은 대표적인 사례이다. 이는 국민의 행복추구권을 정한 헌법의 기본권에 대한 위헌적이며 반 지방자치적인 현상이다. 그럼에도 일부 자치단체 장은 지역의 수요보다 큰 시설을 설치하려다 주민의 반발을 사기도 하는데 우선은 지역주민의 수요만이라도 확보한 다음, 여력이 있으면 추진하는 것이 옳을 것이다.

◆ 서울시와 서초구 주민간의 갈등은 어떻게 보는가.

- 서울시는 과거정책을 접고 조정자로 물러서야 한다.

매우 민감한 질문이다. 중요한 것은 정책과 행정에 혼란이 있을 때는 ‘원칙에 따라야’ 한다는 것이다. 추모시설과 같이 주민생활과 직접 관계되는 사항은 자치단체장과 주민이 책임지고 해결하는 것이 민주주의와 지방자치의 원칙이며 이에 따라야 한다. 그런데 엉성하게 제정된 법률과 인기영합적인 정책을 따르다가는 끝없는 갈등으로 수렁에 빠지기 쉽다. 서울시가 서추구와 갈등을 빚는 것은 과거의 서울시가 주도적으로 추진한 정책을 시대변화를 고려하지 않고 그대로 추진하는데서 발생한 것뿐이다. 실제로 서초구는 지역내 주민을 위한 최소한의 설치는 받아들인다고 하고 있다. 따라서 서울시는 이러한 과거의 정책을 그대로 계속하려 할 것이 아니라 지방자치시대와 지방분권 정신에 맞는가를 다시 검토해야 한다. 오히려 망우리 공동묘지를 리모델링 하는 등 특별한 경우를 제외하고는 새로 설치하는 추모시설은 시 산하 모든 구청장에게 넘겨 자율적으로 해결하게 하고, 이에 따른 행정적 재정적 지원을 한다. 그래도 안 될 경우 조정자의 입장에서 개입하는 것이 지방자치 정신에 부합된다고 본다. 다만, 중구와 용산구와 같이 중심시가지에 있는 지역은 주변의 다른 구와 상호 협의하여 다른 공익시설인 쓰레기 처리시설을 공동으로 설치하여 공동운영방식을 택하면 가능할 것이다.

◆ 결론적으로 ‘장사법’ 전부개정은 잘못됐다는 뜻인가. 대안을 제시한다면.

- 즉시 법률 재개정에 착수해야 한다.

그렇다. 국회와 정부는 ‘장사법’ 전부개정 내용이 추모시설의 문제점을 해소하는 데 전혀 도움이 되지 않으므로 위에서 열거한 문제점을 참고로 하여 즉시 재개정에 착수해야 할 것이다.
이제 추모시설 문제를 어떻게 풀어나갈 것인가는 서울의 경우, 서울시장이 아니라 구청장, 지방에서는 시장·군수의 의지와 능력, 그리고 주민의 인식과 협조에 달려 있다. 시장·구청장이 주민과 함께 ‘님비’ 문제를 스스로 해결하는 능력을 검증하는 계기가 되고 이는 지방자치의 성패와도 관계되기 때문이다. 따라서 화장장을 설치하지 않은 시장·구청장은 지금의 임기 안에 법에 따라 지역주민의 인구와 지역 여건을 감안하여 추모시설을 어디에, 몇 개를 어느 규모로 설치할 것인가. 공설이 어렵다면 대안으로 사설(私設)로 할 것인가 등의 계획을 수립하고 시행해야 한다. 중요한 것은 주민에게 사실을 제대로 알리고 협조를 구하되 반대급부는 적정하고 명분이 있는 선으로 해야 한다.

◆ 마지막으로 지난 대법원 판결의 의미는 어디에 있다고 보는가.

- 장사법과 제도, 정책, 주민의식의 변화를 촉구하는 경종으로 본다.

지난 4월12일 대법원 판결은 지역 주민들이 ‘도시계획시설 결정과 개발제한구역 해제 결정을 취소’하라는 소송을 제기한데 대해, 계획수립에 있어 ‘장사법‘과 ‘국토의계획및이용에관한법률' 등 관련 법률을 적용함에 문제가 없다는 판결로 서울시가 당초 계획대로 추진하는데 아무런 문제가 없다는 것은 아니라는 판단이다.

대법원 판결 후, 지역 주민과 관련단체는 즉각 반대성명을 발표했고 일부 단체와 상당수 언론은 서울시 계획대로 추진할 것을 촉구하는 등 상반된 주장이 제기되고 있는데 이러한 주장은 전체를 아우르기 보다는 어느 한 쪽에 치우쳐 오히려 갈등을 부추긴다는 느낌이 든다.
그런 점에서 지금까지 노출된 ‘장사법’과 관련법률, 제도, 중앙정부와 자치단체의 행정관행과 주민의 생각도 근본부터 바꾸라는 경종이며 교훈으로 보아야 한다. 서울시 계획과 추모문화 전반에 대한 재검토가 필요하다는 게 더 설득력을 얻고 있다.